央行迎新一輪管理體制改革，從大區分行重回省分行意味著什么？

中國金融監管體系將開啟“一行一總局一會一局”（中國人民銀行、國家金融監督管理總局、證監會、外匯管理局）的新時代。3月7日，國務院最新機構改革方案出爐，除了上述全局性的變化，人民銀行地方分支機構的改革也引發了熱議。

根據改革方案，中國人民銀行將進行分支機構改革，從現行的大區分行將回歸到省分行制度，同時，不再保留人民銀行縣(市)支行，相關職能上收至地(市)中心支行。

據記者了解，央行分支機構改革的方向早已有苗頭，恢復省級分行也并非一蹴而就，此前一些業務權限已經恢復至省會中心支行層面，此次改革是在制度層面最終定音。

金融監管政策專家周毅欽認為，此舉既有利于增強中央銀行執行貨幣政策的權威性，增加中央銀行金融監管的獨立性，增強金融監管的統一和效能，也方便跨省范圍內統一調度監管力量，擺脫各方面的干預，提高金融監管的效率。

植信投資研究院高級研究員王運金表示，這將有利于加強央行分支機構與地方政府之間的協調配合，有助于增強貨幣政策的傳導性，更好地支持金融服務實體經濟功能，也利于提升央行宏觀審慎監管能力，增強防范和化解地方金融風險的能力。

從大區分行重回省分行體制

在統籌推進央行分支機構改革方面，從公布的改革方案看：撤銷中國人民銀行大區分行及分行營業管理部、總行直屬營業管理部和省會城市中心支行，在31個?。ㄗ灾螀^、直轄市）設立省級分行，在深圳、大連、寧波、青島、廈門設立計劃單列市分行。中國人民銀行北京分行保留中國人民銀行營業管理部牌子，中國人民銀行上海分行與中國人民銀行上?？偛亢鲜疝k公。

實際上，早在第五次全國金融工作會議后，央行體制改革的方向便已被確立，央行九大區行職能定位和去留問題就一直被各方所關注。

大區行的設立早在20年前。1998年10月，為了增強執行貨幣政策的權威性和金融監管的獨立性，國務院向各省、各部委批轉了《人民銀行省級機構改革實施方案》。該方案決定31個全國省級分行，在9個中心城市設立分行。

據悉，當時央行改革參照了美聯儲13個大區行的模式，撤銷成立九大區行，作為中國人民銀行的派出機構。分別為：天津分行（管轄天津、河北、陜西、內蒙古）、沈陽分行（管轄遼寧、吉林、黑龍江）、上海分行（管轄上海、浙江、福建）、南京分行（管轄江蘇、安徽）、濟南分行（管轄山東、河南）、武漢分行（管轄湖北、湖南、江西）、廣州分行（管轄廣東、廣西、海南）、成都分行（管轄四川、貴州、云南、西藏）、西安分行（管轄陜西、甘肅、青海、寧夏，新疆）和北京、重慶兩家營業管理部，分行行長的行政級別是正局級。

周毅欽表示，在90年代初期，中央逐漸感覺到，地方政府對央行地方分支機構在制定貨幣政策以及銀行監管方面的干預越來越多，這也催化了人民銀行的地方管理體制改革。后來經過長期醞釀、反復研究，最終慎重決策確定，根據地域關聯性、經濟金融總量和金融監管的需要，考慮到中國地區差異大的特征，成立九大區行。既有利于增強中央銀行執行貨幣政策的權威性，增加中央銀行金融監管的獨立性，增強金融監管的統一和效能，也方便跨省范圍內統一調度監管力量，擺脫各方面的干預，提高金融監管的效率。

不過，從后面實踐效果來看，卻出現了一些問題。招聯首席研究員董希淼對記者表示，跨行政區域設立大區分行的初衷是為了解決央行管理的地方保護主義、地方政府干涉等問題。但是大區分行設立后也出現了跟地方政府難以協同，自身管理幅度又比較大，難以有效發揮作用等問題。

“后期大區分行雖然保留，但是基本上只管所在省的央行工作。比如，廣州分行只負責廣東省范圍內的職責，深圳中心支行也不歸廣州分行管，基本上就沒有發揮大區分行的作用了?，F在在制度上明確撤銷大區分行，其實是順水推舟，是基于實際情況做了一個最后的調整。”董希淼說。

周毅欽也指出大區分行設立后出現的問題：一是大區行模式缺乏地方政府的全力支持與配合，央行在地方上的一些工作推進亦受到掣肘。二是這種模式和后來形成的一行三會、一行兩會的地方監管方式不適應，分管幾個省份的大區分行較難兼容不同區域的經濟差異。

這也是近年來央行九大區行職能定位和去留問題一直為各方所關注的原因?；謴褪〖壏中幸厌j釀多年，按分省管理，大區行回歸省分行體制改革也已啟動。

王運金認為，央行地方分支機構的調整解決了長期以來大區分行難以有效兼顧不同區域的經濟差異、與其他地方金融監管部門機制不匹配等問題，實現了與我國行政區劃之間的匹配，利于加強央行分支機構與地方政府之間的協調配合，有助于增強貨幣政策的傳導性，更好地支持金融服務實體經濟功能，也利于提升央行宏觀審慎監管能力，增強防范和化解地方金融風險的能力。

周毅欽指出，重新調整成省級分行模式，讓央行地方分行與行政區劃之間完全匹配，后續加強與地方政府之間協調配合，加強和其他中央金融監管部門的地方派出機構之間的協調配合，這對于處置地方金融機構風險（例如河南村鎮銀行事件）、地方金融市場事件（例如城投）、加強地方宏觀調控（例如房地產）等都會產生直接的影響。

不再保留縣級支行

除了恢復省級分行的改革外，縣支行的改革則更引人關注。

改革后，地市一級的人民銀行變為最基層人民銀行。根據改革方案，不再保留中國人民銀行縣（市）支行，相關職能上收至中國人民銀行地（市）中心支行。對邊境或外貿結售匯業務量大的地區，可根據工作需要，采取中國人民銀行地（市）中心支行派出機構方式履行相關管理服務職能。

王運金認為，不再保留縣級支行的改革調整也是出于精簡國家機構、提高政策執行與監管效率的考慮。

公開資料顯示，縣支行根據有關規定參與轄區系統性金融風險的防范化解，維護地區金融穩定；維護轄區支付結算系統的正常運行，負責大額和可疑支付交易報告制度的實施和反洗錢案件的協查；承擔轄區內外匯管理、經理國庫、貨幣發行及人民幣流通管理、統計研究、征信管理、安全保衛、黨的建設等職責。

金融監管研究院院長孫海波表示，吸收了縣一級業務量，會使地市級支行業務量增加較多。他舉例稱，縣級支行有的業務目前還有初審和收集資料的職能，比如再貸款、金融債等等，今后如果沒有互聯網手段，有些距離地市較遠的縣，資料的審核補充，反復往返都會比較麻煩。一些金融政策傳導、宣傳也會受到較大影響。

此外，改革會涉及地方縣（市）支行的人員安排與調整問題。

“央行接下來主要履行貨幣政策和宏觀審慎管理職責。”董希淼預計縣市支行下一步一部分職能就并到所在的地市中心支行，一部分人員可能會并入地市中支，另一部分人員可能并入金融監管總局的派出機構，從而加強縣（市）金融監管力量，提高監管效率。

孫海波預計，比較大的概率是人民銀行縣支行人員大多到新成立的監管局，因為縣一級的銀保監只有派出組，只有3~4人，縣一級的人民銀行一般有20多人，所以新的縣一級金融監督管理局應該會以縣級人民銀行人員為主。另外，縣級的外匯管理局本來是和人民銀行合署辦公的，根據方案，邊境或外貿結售匯業務量大的地區，根據工作需要可以由地市人民銀行派出機構方式履行相關管理服務職能，也就是說外匯局可能在縣一級還有派出機構。

人民銀行經歷多輪管理體制改革

記者翻閱《中國共產黨領導下的金融發展簡史》發現，中國人民銀行成立至今經歷了多輪管理體制改革。

中國人民銀行成立于1948年12月1日，是新中國集中統一的金融體系形成的開端。到1949年年末，各區行下設省、市分行、地區中心支行、縣支行和街道辦事處營業所、儲蓄所。從此統一、覆蓋面廣的國家銀行機構網初步形成。

1952年末，中國開始確立了高度集中的銀行體制的雛形。進入“一五”時期，由于所有制結構趨向單一，銀行體制的集中統一進一步加強，撤銷了大區行，進一步加強了中國人民銀行總行對全國金融活動的統一領導和管理。“大一統”中國人民銀行體制形成。

改革開放后，隨著金融的變革與發展，經濟金融體制改革拉開序幕。

1978年1月，中國人民銀行與財政部正式分開辦公，中國人民銀行總行的內設機構恢復到14個司局，各省、自治區、直轄市以下的銀行機構也在1978年內全部完成了與財政部門的分設工作，到1978年末，全面恢復了中國人民銀行的統一體制。

隨著經濟的日益發展，迫切需要加強對金融業的統一管理和綜合協調，中央銀行制度正式建立。1983年9月17日，國務院發布了關于中國人民銀行專門行使中央銀行職能的決定，正式宣布確立中央銀行制度，中國人民銀行開始專門行使中央銀行職能后，集中力量研究和實施金融宏觀政策，加強信貸總量的控制和金融機構間的資金調節，以保持貨幣穩定。

更深層次的改革則發生在1993年，國務院關于金融體制改革的決定中，把建立和完善以中央銀行為核心的金融宏觀調控體系作為改革的三大目標之一，并且明確中國人民銀行的主要職能是制定和實施貨幣政策，保持貨幣的穩定，對金融機構實行嚴格的監督，保證金融體系安全有效的運行。

具體措施包括：中國人民銀行總行集中了貨幣發行權、信貸總量調控權、基礎貨幣管理權和基準利率調節權；從1994年開始，停止財政部向中國人民銀行透支，從1995年開始，停止財政部向中國人民銀行借款，從此完全切斷了向財政供應基礎貨幣的渠道。

在中國人民銀行專門行使中央銀行職能后，其組織機構也相應做了調整，1985年后，為協調專業銀行間的競爭，中國人民銀行大量設立縣支行。到1986年，全國2017個縣共設立縣支行1863個，在省會城市不但設省分行，還設市分行，同時在地區所在地的縣城不僅設二級分行，還設縣支行。

1998年改革的主要內容是跨行政區設分行。當年11月18日，中國人民銀行上海分行率先成立。此后至12月18日，中國人民銀行九家跨省份分行全部掛牌成立。與此同時，按照先建后撤的原則，中國人民銀行撤銷了31家省級分行，對中國人民銀行九家跨省份分行和中心支行的職能分工進行了調整。

這九家跨省份分行從1999年1月1日起正式對外履職，中國人民銀行新的管理體制框架基本確立。

中國人民銀行剛開始專門行使中央銀行職能時，由于我國的證券市場尚未形成，金融市場還只有貨幣市場，因此，當時由中央銀行統一管理金融市場是符合當時實際情況的。十多年后，情況發生巨大變化，繼續由中國人民銀行監督證券市場已經不再適宜。從1998年起，我國金融監管體系開始實行銀、政、保的分業經營和分業監管模式。

目前我國已初步形成較為完備的金融監管框架，包括“一委一行兩會一局”，以及地方金融監管局。

北京大學國家發展研究院副院長、中國金融四十人論壇學術委員會主席黃益平撰文指出，過去40年（改革開放以來）我國金融體系始終比較穩定，關鍵在于兩點：一是政府兜底；二是中國經濟持續地高增長。這兩點保證了風險發生時，政府可以穩住投資者信心，不至于出現擠兌恐慌，從而為政府處置存量風險、暫停增量風險留足時間。但問題在于，政府兜底無法長期持續，我國經濟增速也在不斷放緩。過去應該由監管發揮作用的很多事情都被政府所替代，但實際上并未管控住金融風險，這導致我國金融監管相對較弱。

他指出，在當前市場環境下，這一套過去行之有效的金融體系的有效性在不斷下降，未來我國將朝著提高直接融資比重、提高市場化和國際化程度、提高監管效能的方向前進。